چرا مناطق آزاد در جذب سرمایه گذاری شکست خوردند؟!

چرا مناطق آزاد در جذب سرمایه گذاری شکست خوردند؟!

سعید مسگری

با گذشت بیش از دو دهه از شکل گیری مناطق آزاد در نقاط مختلف کشور، آمارها حاکی از ناموفق بودن این مناطق و عدم دستیابی آنها به اهداف از پیش تعیین شده دارد. مهمترین اهداف این مناطق جذب سرمایه گذاری بخصوص سرمایه‌های خارجی و تسهیل در صادرات بوده است اما اکنون مشاهده می‌کنیم که نه تنها مناطق آزاد کارنامه موفقی در جذب سرمایه گذاری نداشته‌اند بلکه تبدیل به سکوی واردات شده‌اند و دقیقا عکس اهداف خود عمل کرده‌اند. این مناطق در این سال‌ها در جذب سرمایه خارجی بسیار ناموفق بوده‌اند و نتواسته‌اند نظر سرمایه گذارن خارجی را جلب کنند. آمار بسیار نازل سرمایه گذاری در این مناطق به خوبی نشان دهنده عدم موفقیت آنها است. این شرایط سبب شده است تا آسیب‌شناسی مناطق آزاد و دلایل عدم موفقیت آنها بسیار با اهمیت باشد. بخصوص حالا که لایحه افزایش بیش از دو برابری مناطق آزاد تصویب شده است این موضوع از اهمیت بسیار بیشتری برخوردار شده است. از همین رو در اینجا تلاش می‌کنیم تا مهم‌ترین دلایل عدم موفقیت مناطق آزاد کشور را مورد بررسی قرار دهیم.

عدم توجه به ظرفیت‌ها و زیرساخت‌ها

یکی از مهمترین دلایل عدم موفقیت مناطق آزاد، عدم توجه به ظرفیت‌ها و زیرساخت‌های لازم برای ایجاد مناطق آزاد صنعتی و تجاری است. بسیاری از این مناطق بدون توجه به ظرفیت‌های منطقه و نیز وجود زیرساخت‌های لازم انتخاب شده‌اند و جانمایی درستی برای تاسیس مناطق صورت نگرفته است. شکل گیری مناطق آزاد نیازمند ظرفیت‌ها، مزیت‌های رقابتی و نیز الزامات و زیرساخت‌هایی است که تا آنها وجود نداشته باشند نمی‌توان امید به موفقیت مناطق آزاد داشت. از الزامات ایجاد مناطق آزاد دسترسی به منابع تولیدی، دسترسی به کالاهای واسطه‌ای، دسترسی به امکانات زیربنایی اعم از راه، انرژی، آب، دسترسی به نیروی کار و … می‌باشد. توجه به ظرفیت‌ها و مزیت‌های مناطق و نیز الزامات و زیرساخت‌های موردنیاز، درنهایت به جانمایی درست و انتخاب صحیح منطقه ختم می‌شود. یعنی با درنظرگرفتن موارد مورد اشاره باید جانمایی درستی انجام داد و منطقه آزاد را به درستی انتخاب کرد. اما با نگاهی به هفت منطقه آزاد اقتصادی کشور مشاهده می‌کنیم تنها منطقه‌ی متناسب با ماموریتی که برای آن تعریف شده، منطقه آزاد کیش است. این تناسب سبب موفقیت منطقه آزاد کیش شده است بطوریکه کیش به عنوان اولین منطقه آزاد کشور توانسته است در ماموریت ویژه‌ا‌‌ی که برای آن تعریف شده یعنی رونق گردشگری و درآمدزایی از صنعت توریسم موفق عمل کند.

از دید برخی کارشناسان، به غیر از کیش دیگر مناطق آزاد زیرساخت‌ها و ظرفیت‌های لازم برای فعالیت‌های اقتصادی را ندارند و به درستی انتخاب نشده‌اند. بسیاری از این مناطق نه تنها دارای مزیت‌های نسبی برای جذب سرمایه گذاری نیستند بلکه از زیرساخت‌های اولیه برای فعالیت‌های اقتصادی نیز برخوردار نیستند. بطوریکه در برخی از این مناطق حتی امکانات اولیه‌ای همچون برق صنعتی نیز به شکل مناسبی وجود ندارد و حتی زیرساخت‌های حمل و نقل نیز دارای ضعف جدی هستند. چگونه می‌توان امید داشت در مکانی که الزامات اولیه تاسیس کارخانه و شرکت وجود ندارد سرمایه گذاران ورود پیدا کنند و به تاسیس فعالیت‌های اقتصادی بپردازند؟! بنابراین در انتخاب مناطق آزاد نه به ظرفیت‌ها و مزیت‌های مناطق توجه کافی شده است و نه به وجود زیرساخت‌ها و الزامات اولیه. ملاک انتخاب مناطق آزاد احتمالا چیزی به جز ملاک‌های اقتصادی و کارشناسی بوده است و با توجه به ملاحظات دیگری همچون توسعه استان و اشتغال زایی منطقه‌ای این مناطق انتخاب شده‌اند.

نگاه منطقه‌ای به جای نگاه ملی

همان طور که گفته شد در برخی موارد برای انتخاب منطقه آزاد نگاه منطقه‌ای وجود داشته است و نه نگاه ملی و کلان. درواقع تنها برای بهبود اوضاع یک منطقه خاص از کشور و ایجاد رونق و توسعه در منطقه، تاسیس منطقه آزاد تصویب شده است و اصلا ملاحظات ملی وجود نداشته است. هدف اصلی مناطق آزاد رونق اقتصادی کشور و اهداف ملی است و نگاه منطقه‌ای و بخشی می‌تواند خود مهمترین مانع برای عدم موفقیت این مناطق باشد. این مشکل نه تنها در تاسیس مناطق بلکه در دوران حیات آنها نیز همچنان ادامه داشته است و نگاه منطقه‌ای مدیران استانی و حتی مدیران خود مناطق آزاد سبب عدم موفقیت این مناطق شده است. این مدیران در افق دید خود نمی‌توانند منافع ملی را نسبت به منطقه تحت مدیریتشان در الویت قرار دهند و همواره دغدغه‌های استانی و بخشی دارند. این نگاه درست برخلاف هدف شکل گیری مناطق آزاد و نیز تجربه دیگر کشورها است. در کشورهایی همچون چین و هنگ کنگ که تجربه موفقی در مناطق آزاد داشته‌اند بیشتر نگاه ملی در مناطق آزاد حاکم است. زمانی که نگاه ملی حاکم باشد هم منافع ملی تامین می‌شود و هم در استان رونق و توسعه ایجاد می‌شود. بنابراین مناطق آزاد قرار است اقتصاد ملی را رونق ببخشد و نیازمند نگاه کلان ملی هستند نه نگاه بخشی منطقه‌ای. وجود این نگاه چه در شکل گیری و چه در اداره این مناطق دومین مانع بر سر راه موفقیت آنها است.

مشکلات قانونی

چالش بعدی، مشکلات قانونی مناطق آزاد است که به شکل نقص قوانین، تعارض قوانین و قوانین نادرست و غیرکارا نمود پیدا کرده است. درواقع پیش از شکل گیری مناطق آزاد الزامات قانونی موفقیت این مناطق به خوبی مورد بررسی قرار نگرفته است و سبب شده است تا این مناطق با مشکلات قانونی مختلفی مواجه شوند و در روند حرکتی آنها اخلال ایجاد شود.  تعارض و تناقض بخشی از قوانین عمومی کشور با قوانین مصوب مناطق آزاد یکی از مهمترین مشکلات قانونی است که عملا در مسیر توسعه مناطق آزاد اخلال ایجاد کرده است. بسیاری از قوانین مناطق آزاد که برای تسهیل امور تصویب شده اند قوانین مناسبی هستند اما برخی از آنها با قوانین کشوری و رویه های اداری مرسوم دستگاه های دولتی دارای تعارض هستند. این شرایط سببب شده است تا مقاومت بخشی از دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه، در برابر تصمیمات روسای مناطق آزاد موجب ایجاد ناهماهنگی و اخلال در کارمناطق شود. زیرا مدیران این دستگاه ها بر اساس رویه‌های اداری خود و نیز قوانین کشوری عمل می‌کنند و تعارض این قوانین با قوانین مناطق آزاد سببب ناهماهنگی بین مدیریت دستگاه‌های مختلف در مناطق آزاد می‌شود. بدین ترتیب بسیاری از ادارات دولتی در مناطق آزاد متناسب با نیازهای اجرایی مناطق عمل نمی‌کنند و حتی در برخی موارد نیز تلاش‌هایی در جهت نقض قوانین منطقه آزاد انجام می دهند.

یکی دیگر از مشکلات قانونی این مناطق قوانین نادرستی است که به جای کمک به رونق مناطق به عاملی برای کژکارکردی مناطق تبدیل شده است. یکی از سیاست‌های نادرستی که موجب شده این مناطق از اهداف خود دور بمانند، سیاست تامین زیرساخت‌های مورد نیاز مناطق از محل درآمدهای آنها است. دولت به جای اینکه به تامین زیرساخت‌های مناطق بپردازد و در قوانین و مصوبات خود، به تامین زیرساخت‌های مناطق توجه کند. این کار را به خود آنها محول کرده است. این قانون یکی از عوامل مهم تبدیل مناطق آزاد به کانال واردات است. زیرا باعث شد تا مناطق آزاد به منظور تامین مالی ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز، روی به واردات آورند تا از محل عوارض وارداتی درآمد کسب کنند. در شرایطی که مناطق آزاد به طور کامل شکل نگرفته‌اند و هنوز امکانات و زیر ساخت‌های لازم برای جذب سرمایه گذاری و فعالیت‌های اقتصادی را ندارند راهی جز استفاده از عوارض گمرکی برای کسب درآمد ندارند. درواقع قانونگذار با محول کردن کسب درآمد به مناطقی که هنوز در مراحل اولیه شکل گیری هستند آنها را مجبور به استفاده از عوارض گمرگی به عنوان تنها منبع درآمد کرده است و مناطق آزاد ناخواسته به سمت گسترش واردات حرکت کرده‌اند.

مشکلات اقتصاد ملی

از نظر برخی کارشناسان، نمی‌توان انتظار داشت مناطق آزاد در اقتصادی که دچار مشکلات و عوارض مختلف است به درستی عمل کنند. در اقتصادی که سال‌ها درگیر رکود تورمی بوده است و در اکثر سال‌ها تورم دو رقمی و رشد پایین داشته است، بخش صنعت در حال کوچک شدن است و نقش کمرنگی در اقتصاد دارد، فضای کسب و کار نامساعد است، بی‌ثباتی و عدم تعادل‌های مختلف در بخش‌های مختلف اقتصادی و سیاست‌های اقتصادی وجود دارد و… نمی‌توان انتظار موفقیت مناطق آزاد را داشت. مناطق آزاد با هدف تسهیل صادرات و افزایش سرمایه گذاری شکل گرفته‌اند اما در اقتصادی که بنیه صادراتی ضعیفی دارد و برای سرمایه گذاران مشکلات مختلفی ایجاد می‌کند مناطق آزاد چگونه می‌توانند موفق عمل کنند؟! به بیان دیگر مناطق آزاد را نمی‌توان به طور کامل از اقتصاد ملی جدا کرد و به صورت، واحد مستقلی مورد بررسی قرار داد. مناطق آزاد نیز به نوعی جزئی از اقتصاد کشور هستند و شرایط اقتصاد کلان کشور بر آنها تاثیرگذار است. زمانی که اقتصاد یک کشور دارای مشکلات مختلفی باشد تمام اجزا و ارکان آن دچار مشکل می‌شوند و به طور طبیعی کارکرد همه آنها دچار اخلال می‌شود. لذا چهارمین عامل عدم موفقیت را می‌توان مشکلات اقتصاد ملی دانست.

ناکافی بودن مزایا و تسهیلات

با نگاهی به تجربه مناطق آزاد موفق در دیگر کشورها مشاهده می‌کنیم که در این کشورها تسهیلات و مزایای بسیار زیاد و متنوعی برای مناطق لحاظ شده است. آنقدر این مزایا زیاد و قابل توجه است که سرمایه گذارن  داخلی و خارجی را ترغیب به حضور در این مناطق می‌کند. به نظر می رسد مناطق آزاد کشور ما در قیاس با رقبای خارجی خود به اندازه کافی دارای مزایا وتسهیلات برای سرمایه­گذاران نیستند. تنها کوتاه کردن رویه های اداری و بخشودگی‌های مالیاتی و اقداماتی از این دست نمی‌تواند برای جذب سرمایه گذارن کافی باشد. این موارد علیرغم با اهمیت بودن نمی‌توانند سرمایه گذاران را مشتاق سرمایه گذاری کنند.

با توجه به مشکلات و موانعی که در بالا ذکر شد تخصیص تسهیلات و مزایا از اهمیت بالاتری برخوردار می‌شود. درواقع مزایای مناطق آزاد باید به اندازه‌ای باشدکه بر موانع و مشکلات پیشیی بگیرد و اثر آنها را خنثی کند. اما نه تنها تسهیلات در نظر گرفته شده به اندازه غلبه بر موانع نیست بلکه از بسیاری از رقبای خارجی نیز کمتر و محدودتر است. بنابراین پنجمین عامل عدم موفقیت مناطق آزاد در جذب سرمایه گذاری را می‌توان محدود و ناکافی بودن مزایا وتسهیلات مناطق آزاد دانست.

تحریم

در پایان باید به نقش تحریم‌های ظالمانه علیه کشورمان نیز اشاره کرد. تحریم‌های اقتصادی بخصوص تحریم‌هایی که در سال‌های پایانی دهه هشتاد وضع شده‌اند ورود سرمایه‌های خارجی به کشور را با مشکلات مختلفی مواجه کرده اند. این تحریم‌ها که شبکه مالی و بانکی کشور را نیز هدف قرار داده بودند عملا مبادلات مالی و تجاری را دچار محدودیت‌های بسیاری کردند و حتی نقل وانتقال ساده پول را هم غیرممکن کردند. در این شرایط سرمایه گذاران خارجی حتی با وجود مزایای زیاد هم تمایلی برای حضور در این مناطق را ندارند. بنابراین علاوه‌بر مشکلات داخلی و سیاست‌های غلط درمورد مناطق آزاد، مشکلات خارجی همچون تحریم‌ها نیز بر عدم موفقیت مناطق آزاد تاثیرگذار بوده‌اند.