نگاهی بر کارکردهای اوراق خزانه در اقتصاد ایران/ جایگاه اسناد خزانه در برنامه ششم توسعه

پیش‌نیازها و کارکردهای اوراق خزانه در اقتصاد ایران

یکی از موضوعاتی که در برنامه ششم توسعه به آن توجه ویژه‌ای شده است گسترش و تعمیق نظام تامین مالی و گسترش ابزارهای مالی است. در اقتصاد ایران به دلایل مختلفی نظام مالی کارایی شکل نگرفته و از بسیاری از ابزارهای تامین مالی یا اصلا استفاده نشده است و یا بسیار کم و محدود استفاده شده است. در کل می‌توان گفت نظام تامین مالی کارا، گسترده و عمیقی در ایران وجود ندارد و تنها از چند ابزار معدود برای تامین مالی استفاده می‌شود. این موضوع سبب شده است تا از یک سو برای دولت و از سوی دیگر برای تولید کنندگان و فعالان اقتصادی مشکلات زیادی ایجاد شود و آنها نتوانند به سهولت و با هزینه کم به تامین مالی نیازهای خود بپردازند. لذا کارشناسان یکی از ریشه‌های مشکلات اقتصاد ایران را نبود نظام جامع تامین مالی و ابزارهای مناسب آن می‌دانند.

خوشبختانه در ماده شش برنامه ششم توسعه در قالب پنج بند به این موضوع پرداخته شده و به دولت مجوزهایی برای گسترش و تعمیق نظام تامین مالی کشور داده شده است. یکی از این بندها (بند پنج) به انتشار اوراق خزانه اسلامی اختصاص یافته است و در متن لایحه برنامه ششم آمده است: «وزارت امور اقتصاد و دارایی مجاز است اسناد خزانه اسلامی را به منظور رفع عدم تعادل های منابع و مصارف بودجه عمومی در طی یک سال مالی منتشر نماید. اصل و سود اوراق مزبور در صورت عدم تکافوی اعتبار مصوب از سر جمع درآمد عمومی قابل تامین و پرداخت است.» همان طور که مشاهده می‌کنید برنامه ششم توسعه توجه ویژه‌ای به انتشار اوراق خزانه اسلامی داشته و بستر قانونی انتشار این اوراق را مهیا کرده است. با توجه به اهمیت این اوراق و جدید بودن آن در اقتصاد ایران، در این نوشتار به اختصار به معرفی این اوراق و کارکردها و آثار اقتصادی آن می‌پردازیم.

اوراق خزانه اسلامی چیست

در ابتدا لازم است تا به معرفی این اوراق بپردازیم. به طور کلی اﺳﻨﺎد ﺧﺰاﻧﻪ اوراق ﺑﻬﺎداری ﻫﺴﺘﻨﺪ ﻛﻪ ﮔﻮاه ﺗﻌﻬﺪ ﻧﺎﺷﺮ ﺑﻪ ﺑﺎزﭘﺮداﺧﺖ ﻣﺒﻠﻎ اﺳﻤﻲ آﻧﻬﺎ در آﻳﻨﺪه اﺳﺖ. اﺳﻨﺎد ﺧﺰاﻧﻪ برخلاف سایر اوراق بهادار، ﻛﻮﭘﻦ ﺑﻬﺮه ﻧﺪارﻧﺪ و در زﻣﺎن ﻓﺮوش، ارزانﺗﺮ از ﻣﺒﻠﻎ اﺳﻤﻲ ﺑﻪ ﺧﺮﻳﺪاران فروخته می‌شوند و از این طریق سود عاید خریداران می‌شود. اوراق خزانه اسلامی نیز ﺑﻪ ﭘﺸﺘﻮاﻧﻪ ﺗﻌﻬﺪ و اﻋﺘﺒﺎر دوﻟﺖ به عنوان ناشر اوراق ﻣﻨﺘﺸﺮ ﻣﻲ‌ﺷﻮﻧﺪ و دارای ﺳﺮرﺳﻴﺪ کوتاه مدت (ﻳﻚ ﺳﺎل و ﻛﻤﺘﺮ) ﺑﻮده و ﻣﻌـﺎف از ﻣﺎﻟﻴﺎت است. اوراق خزانه اسلامی ﺑﻪ ﺻﻮرت ﻣﺘﺤﺪاﻟﺸـﻜﻞ، ﺑـﺎ ﻗﻴﻤـﺖ‌ﻫـﺎی اﺳﻤﻲ و دوره‌ﻫﺎی ﺳﺮرﺳﻴﺪ ﻣﺘﻨﻮع، ﺑـﺪون ﻛـﻮﭘﻦ ﺳـﻮد، ﺑـﺎ ﺗﻀـﻤﻴﻦ ﺑﺎزﭘﺮداﺧﺖ در ﺳﺮرﺳﻴﺪ ﺗﻮﺳﻂ وزارت اﻗﺘﺼﺎد و ﻗﺎﺑﻠﻴﺖ دادوﺳﺘﺪ در ﺑﺎزار ﺛﺎﻧﻮﻳﻪ ﺗﺎ ﭘﻴﺶ از ﺳﺮرﺳﻴﺪ، ﺗﻮﺳﻂ ﻣﻌﺎوﻧﺖ ﻫﺰﻳﻨﻪ و ﺧﺰاﻧﻪ‌داری ﻛﻞ ﻛﺸﻮر اﻧﺘﺸﺎر ﻳﺎﻓﺘـﻪ و در ﻗﺒـﺎل ﺑﺪﻫﻲ‌ﻫﺎی ﻣﺴﺠﻞ ﺧﺰاﻧﻪ‌داری ﻛﻞ ﻛﻪ ﻣﻄﺎﺑﻖ ﺑـﺎ ﻗـﺎﻧﻮن ﻣﺤﺎﺳـﺒﺎت ﻋﻤـﻮﻣﻲ ﺗﻌﺮﻳﻒ ﻣﻲﺷﻮد، در اﺧﺘﻴﺎر ﻃﻠﺒﻜﺎران دولت ﻗﺮار ﻣﻲﮔﻴﺮد. بر اساس اﻳﻦ ﺗﻌﺮﻳﻒ، اﺳﻨﺎد ﺧﺰاﻧﻪ اﺳﻼﻣﻲ از ﺷﺮاﻳﻂ ﺻﺤﺖ ﻣﻌـﺎﻣﻼت ﺑـﺮ اﺳـﺎس ﺿﻮاﺑﻂ شرعی اﺳﻼﻣﻲ نیز ﺑﺮﺧﻮردار هستند و مشکلات شرعی اوراق خزانه در اوراق خزانه اسلامی برطرف شده است. بنابراین دولت می‌تواند بابت بدهی‌هایی که به پیمانکاران خود دارد به جای پرداخت پول نقد، اسناد مالی استاندارد و با قابلیت خرید و فروش در بازارهای مالی ارائه دهد.

سابقه اوراق خزانه اسلامی در ایران

انتشار اوراق خزانه اسلامی در کشور ما سابقه چندانی نداشته و از اولین انتشار آن تنها حدود یک سال می‌گذرد. در اوایل مهر ماه سال گذشته بود که پس از مدت‌ها بحث و بررسی، سرانجام اسناد خزانه اسلامی منتشر شدند. هشتم مهر ماه ۹۴ ، قریب به ۳۸۴ هزار اسناد خزانه با نماد «اخزا۱» در فرابورس عرضه شد و حدودا ۹۰ هزار تومان کشف قیمت شدند. انتشار اسناد خزانه هر چند در مقیاسی کوچک و محدود انجام شد، اما زمینه‌ساز شکل‌گیری و توسعه بازار بدهی به عنوان یکی از مهم‌ترین بازارهای مالی کشور شد. انتشار این اوراق و شکل گیری بازار بدهی نه تنها تنوع ابزارهای مالی را در کشور ما افزایش می‌دهد، بلکه کارکردهای مهمی همچون تامین کسری بودجه دولت، امکان سیاست‌گذاری مالی و تعیین نرخ سود را ممکن خواهد کرد. بنابراین در سال گذشته اولین قدم برای انتشار اوراق خزانه اسلامی برداشته شد و مقدمه توجه به این اوراق در برنامه ششم توسعه مهیا شد.

تعیین نرخ سود

روش تعیین نرخ سود اوراق خزانه اسلامی، با روش‌های مرسوم در بازارهای مالی ایران متفاوت است و یکی از تفاوت‌های این اوراق با سایر اوراق مالی ایران در همین موضوع است. نرخ سود این اوراق نمی‌تواند مانند نرخ اوراق مشارکت از قبل اعلام شود و دارای سود مشخص و علی الحساب باشد. از سوی دیگر روش عرضه این اوراق نیز با اوراق مشارکت متفاوت است و این اوراق نمی‌تواند توسط دولت در شعب بانک‌ها عرضه شود. روش عرضه و تعیین نرخ سود اوراق خزانه اسلامی روشی خاص و منحصر به فرد است که در مورد سایر اوراق بهادار وجود ندارد. توضیح چگونگی و نحوه انتشار این اوراق و روش تعیین نرخ سود آنها کمی مفصل و تخصصی است ولی به اجمال می‌توان گفت مهم‌ترین نکته در روش عرضه و تعیین سود اوراق خزانه اسلامی این است که نرخ این اوراق باید در بازار و توسط سیستم عرضه و تقاضا و بدون هر گونه دخالت و حضور دولت تعیین شود.

بهترین ابزار جبران کسری بودجه

اوراق خزانه اسلامی دارای کارکردهای مهم و  کلیدی‌ای است که می‌توان برای اقتصاد ایران بسیار راهگشا باشد. مهم‌ترین کارکرد این اوراق که می‌تواند آثار کوتاه مدت و مهمی بر اقتصاد ایران داشته باشد جبران کسری بودجه دولت است. کسری بودجه بیماری مزمن اقتصاد ایران است بطوریکه در نیم قرن اخیر در اکثر سال‌ها دولت با کسری بودجه مواجه بوده است. متاسفانه با توجه به روش‌هایی که دولت‌ها برای جبران کسری بودجه استفاده کرده‌اند کسری بودجه تبعات منفی زیادی برای اقتصاد ایران به ارمغان آورده است و مشکلات زیادی برای اقتصاد ایران ایجاد کرده است. اما استفاده از اوراق خزانه اسلامی برای پرداخت بدهی‌های دولت و جبران کسری بودجه می‌تواند بدون داشتن آثار منفی دیگر روش‌های تامین کسری بودجه، مشکلات مالی دولت‌ها را برطرف کند. بنابراین اوراق خزانه اسلامی می‌تواند ابزاری راهگشا برای دولت‌های ایران باشد و بخشی از مشکلات دیرینه آنها را برطرف کند. این روش مهم‌ترین و  رایج‌ترین راهکار دولت‌ها برای تامین کسری بودجه در اقتصادهای بزرگ و پیشرفته است که به دلایل مختلفی تاکنون در اقتصاد ایران مورد استفاده قرار نگرفته است. با توجه به برطرف شدن مشکلات شرعی ان و نیز ایجاد بسترهای قانونی لازم برای انتشار انها، در زمان اجرای برنامه ششم توسعه می‌توان از این اوراق برای جبران کسری بودجه دولت و کاهش آثار منفی کسری بودجه استفاده کرد.

برتری به اوراق مشارکت

در شرایط کسری بودجه، دولت نیازمند یک ابزار بدهی است تا بتواند بدون استقراض از بانک مرکزی و دیگر روش های نامناسب، مشکلات مالی خود را برطرف کند. تاکنون انتشار اوراق مشارکت مهم‌ترین ابزار دولت برای این منظور بوده است، ولی باید توجه داشت که اوراق مشارکت در عمل تفاوت چندانی با گواهی حساب پس انداز ندارد لذا از یک سو فاقد توان کافی برای کنترل نقدینگی سرگردان هستند، از سوی دیگر به علت تکلیف دولت به پرداخت سود ماهانه، بار مالی زیادی  بر دوش دولت می‌گذارند. بنابراین مناسب‌ترین ابزار، اوراقی است که اولا دولت تکلیفی برای بازخرید قبل از سررسید نداشته باشد و ثانیا فاقد سود ماهانه باشد تا بار مالی برای دولت ایجاد نکند. همان طور که در معرفی اوراق خزانه اسلامی گفته شد این دو ویژگی دقیقا ویژگی‌های اصلی این اوراق هستند. لذا این اوراق که فاقد سود ماهیانه هستند و دولت تکلیفی برای بازخرید آنها ندارد می‌توانند از اوراق مشارکت بسیار مناسب‌تر و کاراتر باشند و ابزار بسیار مناسبی در دست دولت برای تامین مالی و جبران کسری بودجه باشند. بنابراین برنامه ششم توسعه توانسته است ابزاری مناسب در اختیار دولت قرار دهد تا بدون آثار سوء اقتصادی به تامین مالی و پرداخت بدهی‌های خود بپردازد. البته موفقیت این اوراق و دستیابی به اهداف آن نیازمند پیش‌نیازها و الزاماتی نیز می‌باشد که دولت باید به انها توجه کند. بنابراین بدون ایجاد بسترهای لازم، امکان عدم موفقیت و شکست اوراق خزانه اسلامی وجود دارد لذا پیش از انتشار و گسترش این اوراق، دولت باید در پی شناسایی و ایجاد بسترها و پیش‌نیازهای موفقیت آن باشد. در این صورت است که این بند برنامه ششم توسعه می‌تواند گامی ارزشمند در راستای گسترش و تعمیق نظام تامین مالی کشور باشد.

سعید مسگری